11 år av FEM

Författare:

  • Ann Lundberg
  • Peter Nordlund

Publiceringsdatum: 2014-03-06

Rapportnummer: FOI-R--3854--SE

Sidor: 116

Skriven på: Svenska

Sammanfattning

Bakgrund År 2003 initierade Försvarsdepartementet arbetet med en "outputorienterad" ekonomisk redovisning. Syftet var att tillföra redovisningen en dimension relaterad till verksamhetens resultat. Försvarsmaktens "output" skulle redovisas i form av produkter till vilka utgifter och kostnader skulle hänföras. Produkterna var i huvudsak insatsorganisationen och dess krigsförband. Redovisningen skulle enligt Försvarsdepartementet främst ske i anslagstermer, vilket i realiteten betyder redovisning av utgifter. Intresse fanns även för redovisning av kostnader, främst dock från Försvarsmakten. Försvarsmakten har sedan dess arbetat med att få fram och införa en sådan redovisning. Det nya systemet gavs namnet FEM (Försvarsmaktens ekonomimodell). Införandet av FEM har dragit ut på tiden och FOI har därför fått i uppdrag att studera och analysera implementeringen av FEM. Denna rapport är den skriftliga avrapporteringen av detta uppdrag. Implementeringen av FEM FOI kan härvid konstatera att FEM-redovisningen endast till del har implementerats. Idag finns en kostnadsredovisning av krigsförbanden medan en fullständig utgiftsredovisning saknas. Utgiftsredovisningen för krigsförbanden omfattar endast förbandsverksamheten medan investeringarna i försvarsmateriel saknas. Dessa kan i nuläget endast redovisas på mer aggregerad nivå såsom produktgrupp eller insatsorganisationen i dess helhet. Ett av syftena med FEM var att den produktorienterade redovisningen skulle kunna användas för att ställa det ekonomiska utfallet för krigsförbanden mot värderingen av krigsförbandens förmågor. Det fanns också en förhoppning att modellen på sikt skulle kunna möjliggöra en ökad delegering av ansvaret inom Försvarsmakten samt att skapa förutsättningar för en förskjutning i Försvarsmaktens interna styrning från produktion och produktionsresurser till resultaten i form av insatsorganisation och krigsförband. FEM hade sålunda inte bara en redovisningsdimension. Syftet med en förändrad ekonomiredovisning var även att detta skulle skapa förutsättningar för en utvecklad resultatstyrning där ekonomiskt utfall kan ställas mot utförda prestationer och en förändrad styrning inom Försvarsmakten med inslag av högre decentralisering. Dessa idéer om hur FEM skulle kunna förändra styrningen har ännu inte infriats, delvis pga. att en sådan förändring möttes av viss skepsis inom Försvarsmakten, inte minst hos staber med produktionen som arbetsområde och ansvar. Det fanns inte heller något större engagemang och intresse hos staber med insatsorganisationen, krigsförbanden och insatserna som fokus. Detta gjorde att arbetet främst drevs av Ekonomistaben1 som dock för sitt arbete i hög grad var beroende av andra staber, främst Produktionsstaben (PROD), inom Högkvarteret för att arbetet skulle kunna avancera. Intresset hos beslutsfattare och tänkta användare av FEM-redovisningen är relativt lågt trots att de inte ifrågasätter att ekonomisk redovisning av krigsförband har ett värde. Bristen på en komplett utgiftsredovisning av krigsförbanden kan vara en förklaring till det begränsade intresset. Denna sekvens från ett ambitiöst syfte med lovvärda men kanske i vissa fall mindre realistiska förväntningar som lämnades över till implementerare som till del var skeptiska till syftet med FEM och dess redovisning och slutligen relativt ointresserade användare och beslutsfattare skapar inte de bästa förutsättningarna för ett framgångsrikt genomförande av projektet. Den värdering av förmåga som idag görs insatsorganisationsvärderingen (IOV) och krigsförbandsvärderingen (KFV) har brister. Det är därför svårt att på ett systematiskt och rättvisande sätt ställa insatsorganisationens och krigsförbandens ekonomiska utfall mot den förmågevärdering som görs i IOV och KFV. Tankarna på decentralisering har inte infriats. Försvarsmaktens ekonomistyrning är idag i allt väsentligt centralt styrd med begränsade inslag av ekonomisk delegering. Den löpande ekonomistyrningen med budgetering och tilldelning av pengar görs i huvudsak till organisationsenheter med produktionsansvar och inte krigsförbanden. Detta leder till att en stor del av makten över Försvarsmakten är inflytandet över produktionen. Fokus på förändringsarbetet har legat på redovisningsdelarna i modellen och därtill kopplade krav mot PRIO. De aspekter som handlar om synliggörandet av användningsområden och ett ändrat beteende, har däremot fått mindre uppmärksamhet. En medelstilldelning inom Försvarsmakten som primärt sker till organisationsenheterna leder till att redovisning av ekonomiskt utfall på produkt, krigsförband, bygger på en omfattande fördelning av kostnader och utgifter som uppstår inom produktionen. FEM-redovisningen på krigsförbanden blir alltså resultatet av fördelningar av kostnader och utgifter som uppstår på olika organisationsenheter inom produktionen. Även materielkostnaderna fördelas indirekt via s.k. materielkalkylobjekt (MKO). Att ekonomiredovisning sker i olika dimensioner, såsom organisationsenhet och produkt, med hjälp av kostnadsfördelning är vanligt inom redovisning i olika organisationer. Det sätt redovisningen av produktdimensionen hittills har implementerats i Försvarsmaktens redovisning har gjort fördelningen av kostnader och utgifter resurskrävande och den har också i många fall låg precision. Det har också under implementeringen saknats en tydlig analys av vad man ska använda FEM till. Nyttan med informationen måste tydliggöras och de ansvariga i Försvarsmaktens ledning måste aktivt efterfråga och använda den. Detta förutsätter naturligtvis att FEM ger det underlag som behövs. En tydligare koppling av FEM:s redovisning och dess kalkylmallar till planerings-, budget-, besluts- och uppföljningsprocesser skulle öka förutsättningarna för användandet av FEM-redovisningen såväl på Försvarsdepartementet som inom Försvarsmakten. Observationer och slutsatser Trots de problem som finns i implementeringen av FEM i dag, menar vi att de grundläggande antagandena i modellen är fortsatt giltiga. En produktorienterad ekonomiredovisning är en logisk konstruktion för Försvarsmakten. Även om den finansiella styrningen från statsmakterna går i en anslagsstruktur och anslagsmedlen inom Försvarsmakten primärt fördelas till organisationsenheter inom produktionen så är det inte ett anslagsutfall och produktion som är Försvarsmaktens prestation eller resultat, utan krigsförbanden och dess användning. Försvarsmakten bör alltså kunna redovisa ett ekonomiskt utfall per produkt. Det senaste året har Försvarsmakten också tagit ett förnyat grepp om utveckling av FEM och genomfört åtgärder som syftar till att komma tillrätta med en del av problemen. Det handlar dels om förbättringar i den ekonomiska redovisningen och dels om åtgärder för att tydliggöra kostnader för produkter i PRIO. Det kan också finnas potential för ett ökat inslag av styrning i krigsförbandstermer genom att se till att det finns ett ägandeskap för produkten (t.ex. olika krigsförband) i organisationen. Genom ett ägandeskap kan Försvarsmakten systematiskt tydliggöra ett ekonomiskt ansvar för ekonomiutfallet för krigsförbanden. Ett tydliggörande av ekonomiskt ansvar på högkvartersnivå för insatsorganisationens och krigsförbandens ekonomiska utfall skulle kunna öka verkningsgraden av FEM:s uppföljning i krigsförbandstermer. Ansvaret skulle även kunna decentraliseras t.ex. genom att en chef för en organisationsenhet med ansvar att producera krigsförband inte endast följs upp på kostnader för organisationsenheter och produktionsresurser utan också på kostnaderna för de krigsförband som produceras vid organisationsenheten. Det som mäts, följs upp och man kan ställas till ansvar för får nästan automatiskt ökad uppmärksamhet (den s.k observationseffekten). Detta förutsätter också en delegering av befogenheter så att den som är ekonomiskt ansvarig också kan påverka det ekonomiska utfallet. En utveckling av värderingen av förmågan hos insatsorganisationen och dess krigsförband som idag huvudsakligen sker subjektivt skulle kunna öka möjligheterna att ställa prestationer mot kostnader. Att på olika sätt öka de objektiva inslagen i förbandsvärderingen och ökade möjligheter att på ett systematiskt sätt kvantifiera förmågan skulle kunna bidra till detta. FEM-redovisningen är som nämnts huvudsakligen ett verktyg för uppföljning av inträffade ekonomiska konsekvenser. I de processer som hanterar de kortare perspektiven, såsom budgetunderlaget (BU), Regeringens budgetproposition och Riksdagens anslagsbeslut, har redovisningen en given roll. I den kortsiktiga planeringen och det kortsiktiga beslutsfattandet är fokus på utgifterna, och inte kostnadsperspektivet, då anslagstilldelningen sker i utgiftstermer. FEM är dock inte ett universalverktyg. FEM-redovisningen innehåller inget stöd för den långsiktiga planeringen av Försvarsmakten och avvägningen av insatsorganisationen annat än att vara en underlagskälla bland flera andra. Sådana avvägningar kräver information om framtida kostnader och inte inträffade utgifter. FEM redovisar ett kostnadsutfall för materiel som bygger på historiska anskaffningsutgifter i historiska prislägen och inte framtida anskaffningskostnader i aktuella prislägen. Den långsiktiga planeringen behöver därför kompletterande ekonomiska verktyg för långsiktiga kostnadsberäkningar. Ett alternativ skulle, för att få ett sådant verktyg integrerat med FEM, vara att vidareutveckla FEM med en särskild modul för sådana långsiktiga beräkningar. Det behövs även andra verktyg för specifika materielbeslut, överväganden och beslut rörande personalförsörjning etc. Många av dessa beslut behöver också kompletteras med information om verksamhetsvolymer och kvalitativ information för att skapa ett heltäckande beslutsunderlag. Det bör därför finnas tankar inom Försvarsmakten och på Försvarsdepartementet på hur arbetsfördelningen mellan FEM och sådana verktyg bör vara. Vägval Efter 11 år av FEM finns två vägar att gå: antingen läggs arbetet, med att åstadkomma en komplett produktredovisning ned eller så ges arbetet en hög prioritet för att modellen fullt ut ska kunna implementeras. Projektet menar att FEM med dess produktrelaterade redovisning, trots en lång implementeringstid med talrika hinder, är en logisk följd av önskemål att öka den reella betydelsen av Försvarsmaktens prestationer i form av främst förmågebärande krigsförband i Försvarsdepartementets styrning av Försvarsmakten och i Försvarsmaktens interna styrning. Produktredovisningen i FEM kan tillsammans med kompletterande ekonomiska planeringsverktyg skapa en potential som kan realiseras genom att värdet av FEM säljs in till användare och beslutsfattare. Medvetenheten om FEM och intresset för FEM är idag lågt då den endast ses som en redovisningsprodukt för en uppföljningsdimension, främst krigsförbanden, för vars ekonomiska utfall det idag inte finns ett tydliggjort ekonomiskt ansvar. Inom såväl Försvarsmakten som Försvarsdepartementet skulle en tydligare prioritering från chefsnivån, ett ökat medvetande och en ökad förankring inom organisationen tillsammans med ökad kunskap om FEM och dess möjligheter kunna bidra till en lyckosam implementering av FEM. För att höja kunskapsnivån kan troligen utbildningsinsatser krävas. Det senaste året har innehållit sådana tecken. Försvarsdepartementet har mer aktivt efterfrågat ekonomiskt utfall för produkterna och Försvarsmakten har gjort en "nystart" och genomfört åtgärder för att efter 11år av FEM få kvarvarande delar på plats. 1) Den organisatoriska benämningen av ekonomifunktionen vid Högkvarteret har under åren varierat (i nuläget LEDS/PLANEK).