Developing capabilities in performance-based contracting : a pre-study of Swedish defence acquisition

Denna förstudie och rapport är resultatet av ett uppdrag inom ramen för ett bredare forskningsprogram, "Samverkansprogram - Integrerad försvarslogistik", vilket leds och genomförs av Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI). Förstudien är ett delprojekt inom projekt 3 ("Effektbaserad försvarslogistik) och fokuserar på utveckling av förmågor för prestationsbaserad kontraktering inom den svenska försvarsanskaffningen. Undersökningen ligger rätt i tiden och är högst relevant för de svenska försvarsmyndigheterna givet paradigmskiftet från transaktionsbaserad till prestationsbaserad försvarsanskaffning (Ekström, 2013) och den pågående omdaningen av försvarslogistiken. Omdaningen innebär förändrade roller och ansvarsförhållanden mellan Försvarsmakten och Försvarets Materielverk inom försvarsanskaffningen och försvarslogistiken. Förstudien är konceptuell till sin natur och dess syfte är att utforska, samt att öka medvetenheten om, konceptet förmågor för prestationsbaserad kontraktering (PBC), liksom att undersöka vilka typer av förmågor den svenska försvarssektorn borde överväga för att implementera en prestationsbaserad försvarsanskaffnings- och försvarslogistikmodell. Därutöver syftar studien även till att identifiera relevanta teoretiska perspektiv för att, i nästa steg, empiriskt studera förmågeutveckling i prestationsbaserad kontraktering. Detta dubbla syfte har föranlett formulering och besvarande av tre forskningsfrågor: Forskningsfråga 1: Vad är förmågor för prestationsbaserad kontraktering? Inom ramen för den svenska försvarsanskaffningen betraktas förmågor för prestationsbaserad kontraktering som indirekta eller kompletterande förmågor, till skillnad från de direkta, militära förmågor som hjälper Försvarsmakten att genomföra sina strategiska uppdrag och syften, det vill säga att försvara Sverige och deltaga i internationella fredsbevarande operationer inom ramen för sitt internationella åtagande. Förmågor för PBC är en särskild klass av indirekta förmågor som är kritiska för framgångsrik kontraktering av materielsystem och därtill relaterade logistiklösningar baserade på utfall i form av "tillgänglighet" och/eller "förmåga". Följande definition av förmågor för PBC föreslås: "Förmågor för prestationsbaserad kontraktering är det indirekta kunnande och den indirekta förmåga som möjliggör för organisationer att specificera, utvärdera och hantera efterfrågade prestationer; utforma lämpliga prestationsorienterad incitamentsystem; samt allokera och hantera finansiella och operativa risker som är relaterade till att realisera prestationer. Utveckling av dessa indirekta förmågor omfattar artikulering och kodifiering av kunskap avseende utformning, implementering och uppföljning av prestationsbaserade kontrakt, med hänsyn tagen även till det övergripande utkontrakteringsbeslutet". Forskningsfråga 2: Vilka typer av förmågor borde de svenska försvarsmyndigheterna överväga för att utforma och hantera prestationsbaserade kontrakt som en del av övergången mot en prestationsbaserad försvarsanskaffningsmodell? Tre typer av förmågor för PBC har identifierats. Den första typen avser förmågor för att utforma prestationsbaserade kontrakt, huvudsakligen i "koncept-" och "utvecklingsskedena" av försvarsanskaffningsprocessen. De är relaterade till kunnande avseende hur efterfrågad prestation skall specificeras, utformning av incitamentsystem, samt identifiering och allokering av risker mellan köpande organisation och försvarsleverantören(-erna). Den andra typen avser förmågor för att leda prestationsbaserade kontrakt, huvudsakligen i "produktions-", "drift- och underhålls-", samt "avvecklingsskedena" av försvarsanskaffningsprocessen. De relaterar huvudsakligen till kunnandet avseende implementering av prestationsbaserade kontrakt; följa upp och mäta leverantörens prestationer; följa upp implementeringen av planerade uppgraderingar av materielsystem; administrera incitamentsbaserade betalningar; liksom att över tiden följa upp hanteringen av finansiella och operativa risker. Den tredje typen avser förmågor till utvärdering, vilka går över alla skedena i försvarsanskaffningsprocessen. Denna kategori avser förmåga att processa och hantera kunskap (avseende anskaffning och kontraktering), liksom förmågor till inlärning och förbättring genom utnyttjande av tidigare erfarenheter och att använda de erfarenheter som görs över tid. Dessa förmågor är viktiga under såväl utformning (ex ante) som under implementering och uppföljning (ex post) av kontrakt. Ex ante förmågor inkluderar identifiering och integrering av den sorts expertis som krävs för framgångsrik projektledning, utformning av krossfunktionella anskaffnings- och kontrakteringsteam, samt erfarenhetsåterföring från tidigare engagemang med samma leverantör, liknande anskaffningsprojekt och kommersiell god praxis. Ex post förmågor för inlärning och anpassning säkerställer lämplig utformning av PBC och korrigering av eventuella misstag och/eller utelämnanden under utformningen av kontraktet (exempelvis anpassning av nivåer för prestationer och ekonomiska belöningar/bestraffningar). De handlar även om kodifiering av erfarenhetshantering på ett strukturerat sätt så att den organisatoriska kunskapen avseende utformning, implementering och uppföljning av prestationsbaserade kontrakt ökar över tiden. Forskningsfråga 3: Vilka teoretiska perspektiv och/eller konceptuella ramverk är användbara för att empiriskt studera utvecklingen av förmågor för prestationsbaserade kontrakt i en svensk försvarsanskaffningskontext, och varför? Fyra teoretiska perspektiv har identifierats som potentiellt relevanta och användbara för att studera utveckling av förmågor för prestationsbaserad anskaffning och kontraktering. Dessa perspektiv är "indirekta förmågor", det "kunskapsbaserade perspektivet på företag", "dynamiska förmågor" och "organisatoriska rutiner" (för detaljer hänvisas till avsnitt 4.4). Andra teorier som det "resursbaserade perspektivet", "det utökade resursbaserade perspektivet och "alliansförmågeperspektivet" bedöms inte vara tillämpliga i kontexten försvarsanskaffning. Detta beror på att de bakomliggande antagandena för dessa perspektiv (exempelvis stor konkurrensutsättning på marknaden, betydelsen avkonkurrensfördelar och vikten av allianser mellan företag) inte passar in på försvarsanskaffning inom den offentliga sektorn. Genom att ta ovanstående teoretiska perspektiv i beaktande, i kombination med de utmaningar och möjligheter som de svenska försvarsmyndigheterna står inför för närvarande, kan fyra specifika rekommendationer för empirisk forskning om förmågeutveckling för prestationsbaserad kontraktering presenteras (för detaljer hänvisas till avsnitt 5.3): a) fokus på de inlärningsprocesser, strukturer och mekanismer genom vilka de svenska försvarsmyndigheterna utvecklar sin kunskap och sina förmågor avseende prestationsbaserad anskaffning och kontraktering, b) fokus på hur individer, specifika delar av organisationer och till och med hela organisationer (exempelvis FMV och FM) möts för att kombinera och integrera sin kunskap och utveckla de nya förmågor som är relaterade till den prestationsorienterade anskaffningsmodellen, c) fokus på betydelsen av att pröva sig fram, erfarenhetsinlärning, ackumulering av erfarenheter och kunskap inom utvecklingen av förmågor för prestationsbaserad kontraktering och evolution över tid, samt d) fokus på organisatoriska rutiner avseende uppgifter inom anskaffning och kontraktering inom relevanta försvarsmyndigheter (exempelvis FMV) och dessas effekt på inlärning och kunskapsuppbyggnad.